1. La intervención estatal en sectores sociales es un poderoso instrumento para incrementar la equidad y la eficiencia de la economía, y por lo tanto aumentar el bienestar de una sociedad. De allí la importancia de un estudio actualizado sobre el gasto público social (GPS) en Argentina. (Cap 1)
2. Un estudio completo sobre el gasto social debería incluir aspectos referidos a la cuantificación, financiamiento y destinatarios de los gastos, como también la calidad y eficiencia de los bienes y servicios provistos. En este trabajo se avanza en las tres primeras cuestiones, quedando pendiente el abordaje de la calidad y la eficiencia, y la constatación de los bienes y servicios recibidos efectivamente por los beneficiarios. (Cap 1)
3. Argentina se ha caracterizado en el contexto regional por una amplia y creciente cobertura de los servicios sociales. Ello, combinado con el estancamiento del GPS durante la década del ochenta, ha ocasionado el deterioro de muchas de las prestaciones. Aunque en los últimos años se observa una recuperación del GPS, todavía no alcanza a satisfacer las necesidades de la población en cantidad y especialmente en calidad. Esto lleva a reconocer la necesidad de incrementar la eficiencia, coordinación, monitoreo y evaluación de los programas y proyectos sociales. (Cap 2)
4. El GPS registra altos niveles, alcanzando en 1994 los $ 51.000 millones,equivalentes al 18.04 % del PBI y a un valor de $ 1.509 per cápita. Está conformado por las erogaciones del gobierno nacional, las provincias y municipios en los sectores "sociales" (educación, salud, agua y servicios sanitarios, nutrición, vivienda y promoción social, trabajo, cultura, deportes, recreación, turismo social, ciencia y técnica y servicios urbanos) y los "seguros sociales" compulsivos (seguridad social, asignaciones familiares, seguro de desempleo y obras sociales). (Cap 2)
5. La importancia otorgada por los gobiernos a los sectores sociales puede medirse por el porcentaje del GPS en relación al total. Resulta notable la escasa incidencia del GPS en los años 1982 y 1983, así como los altos niveles alcanzados en 1986 y 1987. Luego de la caída registrada durante la crisis hiperinflacionaria de 1989 y 1990, esta proporción crece hasta la actualidad. Ello ocurre como consecuencia de la privatización de numerosas empresas públicas, y la racionalización del gasto en general, lo que permite la reasignación de recursos desde los restantes sectores, hacia los sociales. (Cap 2)
6. En cuanto a la evolución de los componentes del GPS, Argentina presenta tendencias similares a las verificadas en otros países, con aumentos mayores en los "seguros sociales" que en los "sectores sociales". Las erogaciones en los sectores sociales aumentaron se incrementaron como porcentaje del PBI de 6.23% en el período 1980-1983, a 7.33% en 1993 y 7.83% para 1994, alcanzando en estos dos últimos años $ 18.957 y $ 22.345 millones respectivamente. En tanto, los "seguros sociales", los aumentaron más de dos puntos del PBI, pasando del 8.34% promedio entre 1980-1983 a 10.44% en 1993, para disminuir ligeramente en 1994 (10.2% del PBI y 28.669 millones).
7. Entre los seguros compulsivos, la previsión social es el subsector más importante (en 1994 representa el 6.84% del PBI $ 19.343 millones de dólares) y muy en segundo orden las obras sociales (2.71% y $ 7.612 millones en 1994), estando ambos afectados por factores demográficos. Por su parte, el seguro de desempleo y las asignaciones familiares han tenido hasta el presente escasa incidencia en el GPS. (Cap 2)
8. Educación y salud son los ítem más importantes dentro de los "sectores sociales". En 1994 el primero alcanza 3.83 puntos del PBI ($ 10.822 millones) y el segundo a 1.61 ($ 4.556 millones). En la década del ochenta se registran bajas permanentes en las inversiones y falta de mantenimiento de la infraestructura. Esto dió como resultado un importante consumo del capital físico en dichos sectores, lo cual, sumado a otros condicionantes, determinaron una notable baja de calidad en los servicios. (Cap 2)
9. El GPS es analizado de acuerdo a los distintos niveles de gobierno que participan en su ejecución. El gasto de la administración nacional en el período 1980 - 1983 representa un promedio del 9.14 % del PBI, y en 1984 - 1988 un porcentaje levemente inferior. Durante la crisis de 1989 - 1990 se registra una fuerte caída, que se revierte casi totalmente en 1991 - 1992. En 1993 el GPS supera el promedio del período 1980 - 1983, y en 1994 se estima que continuará aumentando hasta el 9.55% del PBI ($ 27.000 millones). (Cap 3)
10. Con la nueva asignación de roles, el gobierno nacional mantiene dentro de su órbita las funciones asignadas por la Constitución Nacional, las actividades vinculadas con la definición y coordinación de las políticas públicas, las universidades nacionales, los programas de ciencia y técnica, y la responsabilidad en la administración y fiscalización de los sistemas de seguros compulsivos. En este sentido, cabe destacar que en 1992 se inicia el proceso de transferencia de servicios que prestaba la Nación a las provincias y a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires, motivo por el cual el gasto de la administración nacional decae significativamente en educación y bienestar social, y en menor medida en salud. Ello se produce simultáneamente con un aumento continuo de los gastos en previsión social, dando por resultado una leve baja del GPS total. A partir de la reforma previsional que regirá desde julio de 1994, la administración de los fondos de retiro será compartida con el sector privado. No obstante, es previsible que estos gastos continúen creciendo durante los próximos años, por el traspaso de los regímenes provinciales al gobierno nacional. (Cap 3)
11. El registro contable de los gastos constituye una cuestión relevante para la cuantificación. El GPS, por su alto componente salarial y previsional, registra un mayor cumplimiento del crédito presupuestario que los otros sectores. Pero a su interior se observan distintos comportamientos: educación y seguridad tienen una alta utilización de fondos, mientras bienestar social y salud observan niveles más bajos. (Cap 3)
12. Las provincias y municipios ejecutan la mayor parte del GPS, con la excepción de los seguros sociales. En 1992 y 1993 sus erogaciones representan el 85.5 y 84.4 % del gasto consolidado, mientras que a principios de los ochenta ese porcentaje era sólo del 66.5 %. El fuerte aumento expresa los alcances del proceso de descentralización de los servicios sociales en marcha. El GPS parte de niveles moderados a principios de la década, cae bruscamente en 1982 y luego se recupera hasta alcanzar los picos de 1986-1987 (6.61 y 6.91 % del PBI). Con la crisis (1989-1990) desciende y en la actualidad se ubica en niveles superiores a los más altos de la década pasada (7.17 y 7.22 % del PBI en 1993 y 1994). Si a esos valores se le suman los gastos municipales, se llega al 8.45 y 8.49 % del PBI, para 1993 y 1994 ($ 21.500 y $ 24.000 millones, respectivamente). (Cap 4)
13. En la década del ochenta los gastos corrientes fueron más inflexibles a la baja que los de capital. La caída de las inversiones experimentada en todos los niveles de gobierno ha ocasionando problemas en la prestación de los servicios y ha consumido parte importante del capital social fijo. Sin embargo, en 1992 comienzan a verificarse en algunas áreas cierto crecimiento de las inversiones, utilizando financiamiento internacional (educación básica, saneamiento ambiental y bienestar social). (Cap 3)
14. Debido al enorme peso de los seguros sociales, la mitad del GPS en 1991 se financia con contribuciones sobre los salarios. El resto está conformado por las contribuciones del Tesoro Nacional, las provincias y los municipios, con el 17.9%, 24.5% y 7.6%, respectivamente. Desde 1992 en adelante, los componentes del financiamiento se modifican como resultado de las transferencias de servicios. Con los cambios introducidos por el nuevo sistema de seguridad social, la disminución de las contribuciones patronales, y las crecientes imputaciones de impuestos de asignación específica al SNSS, disminuirá el peso relativo de los impuestos al trabajo en el financiamiento del gasto (Cap 5)
15. En el sector educación, además de los gastos públicos se consideran los gastos privados que realizan las familias, en razón de la creciente importancia que han adquirido sus contribuciones. En 1991 los gobiernos y las familias gastan montos equivalentes al 3 % y el 0.73 % del PBI, totalizando un gasto total de 3.74 % ($6.760 millones). El 49.01 % de los gastos gubernamentales se destina al nivel elemental: 43.93 % para el sector público propiamente dicho y 5.08 % para subsidiar a los establecimientos privados. En enseñanza media se utiliza el 27.79 % del gasto fiscal, siendo en este caso mayor la presión del subsidio privado. La educación superior y universitaria representa el 16.38 % del gasto, con una incidencia de subsidios privados muy baja (9.34%). Resumiendo, los gastos de los establecimientos privados alcanzan los $ 1753 millones, de los cuales $ 532 millones se originan en subsidios del sector público, equivalentes al 30 % de los gastos privados. (Cap 5)
16. Entre 1991 y 1986 los gastos públicos en educación decrecen, en tanto se mantienen los privados. En años recientes, los gastos públicos se recuperan, aunque es de suponer que lo habrían hecho en menor medida que los privados, dado el fuerte incremento verificado en los aranceles. Para 1993, el gasto consolidado de los gobiernos alcanzaría los $ 8.397 millones y estaría financiado en $ 1.867 millones por el tesoro nacional, y en $ 6.340 y $ 190 millones por las provincias y municipios. Si estimamos en $ 3.000 millones los gastos de las familias, incluyendo en este caso las erogaciones para transporte, útiles y vestimenta, llegaríamos aproximadamente a un monto total de $ 11.400 millones. (Cap 5)
17. También en el sector salud han sido incorporadas las erogaciones que realizan las unidades familiares. El gasto en salud para el año 1991 representa el 7.21% del PBI. Los gastos provinciales financiados con sus propios recursos constituyen el 72.86 % del subsector público, los municipios el 15 % y el Estado nacional el 12.14%. Del total gastado por las obras sociales (OS), el 89 % se destina a los efectores privados y el resto a los propios. Por su parte, las familias financian prácticamente la mitad de los gastos en salud. Entre 1986 y 1991 se verificó una disminución del gasto del sector público y de las OS, combinado con un crecimiento abrupto del gasto de las familias. Una estimación provisoria para el año 1993, que excluye los gastos directos de las familias, muestra que los gastos gubernamentales crecen significativamente, mientras que los de las OS bajan. (Cap 5)
18. La casi totalidad del gasto gubernamental en vivienda en 1991 corresponde al programa FONAVI (0.43% del PBI) y el resto a programas provinciales y municipales (0.14 % del PBI). La mayoría de los recursos del FONAVI son canalizados a través de los institutos provinciales de vivienda (IPV). En 1994 las erogaciones en vivienda totalizan el 0.47% del PBI y un monto de $ 1.326 millones. (Cap 5)
19. En 1991, el gasto en seguridad social supera los $10.600 millones (6 % del PBI), incrementándose este valor en los años siguientes. El Sistema Nacional de Previsión Social (SNPS) se financia principalmente con los aportes y contribuciones sobre los salarios (3.06% del PBI), mientras que el Tesoro Nacional aporta el resto de los recursos. En cambio, los regímenes especiales son sostenidos en gran medida por aportes del Tesoro. Las erogaciones de los regímenes provinciales representan casi la cuarta parte de los recursos totales del SNPS (1.56% del PBI), y sus tesoros cubren déficit por un monto cercano a los $ 600 millones (0.32% del PBI). (Cap 5)
20. La medición del impacto de los gastos públicos y de los GPS en particular sobre la distribución de los ingresos son habitualmente utilizadas para conocer los efectos de la acción del Estado sobre la sociedad y diseñar políticas de gasto. En efecto, resulta una herramienta sumamente útil para la asignación de recursos entre sectores, teniendo en cuenta el impacto deseado sobre la población clasificada por estratos de ingresos. En Argentina, en 1992, los GPS totales se distribuyen aproximadamente en proporciones similares en los hogares clasificados por estratos de ingreso, no cumpliendo por lo tanto un papel redistributivo. Mientras en el quintil de menores ingresos se gasta el 21 % del total de las erogaciones sociales, al de mayores recursos se destina un 18 %. Pero, si consideramos el GPS per cápita, el resultado es aún más desfavorable, dado que al primer quintil le corresponde $ 953 por habitante, al quinto $ 1.390 y al promedio de la población total, $ 1.158. (Cap 6)
21. Separando los componentes del GPS, las conclusiones cambian sustancialmente. El gasto en los "sectores sociales" está fuertemente orientado a las personas del quintil de más bajos ingresos, que reciben en 1992, el 32% del GPS y $ 603 per cápita, valor que supera en un 24% a la media nacional. Las personas del quintil de más altos ingresos reciben $ 377, resultando un 23% inferior al promedio. Los gastos que están claramente sesgados hacia los estratos más pobres: educación elemental, atención médica, programas de nutrición y de promoción social. Otros, en cambio, están dirigidos hacia los quintiles más altos. En este grupo detectamos la educación superior y universitaria, cultura, y ciencia y técnica. (Cap 6)
22. El gasto en los "seguros sociales" crece en los estratos superiores de la distribución, por efecto del sistema de seguridad social. Dado el enorme peso de estos gastos, cualquier metodología de asignación sesga la distribución. (Cap 6)
23. Conocer el impacto neto del GPS implica considerar el financiamiento de los gastos y su incidencia distributiva. El cómputo no es, en la práctica, una tarea sencilla, porque se requeriría un modelo de equilibrio general, en el que se determinaran simultáneamente los parámetros. La alternativa empleada fue suponer un sistema tributario proporcional al ingreso de cada quintil, e introducir diferentes hipótesis de progresividad mediante impuestos directos que afectarían a los quintiles de mayores ingresos. (Cap 6)
24. En base al ejercicio realizado, el subsidio neto por persona en el total del GPS en general es creciente en los quintiles más pobres. Este resultado se refuerza si consideramos el subsidio neto como proporción del ingreso. La conclusión básica es que la acción social del Estado (considerando tanto los gastos como su financiamiento) es redistributiva en favor de los quintiles de ingresos más bajos. Los individuos pertenecientes a los tres quintiles inferiores resultan beneficiarios netos de la intervención estatal, mientras que los pertenecientes a los dos quintiles de mayores ingresos resultan financiadores. El quintil más pobre recibe un subsidio neto que equivale a un porcentaje de alrededor del 38% de su ingreso, mientras que el más rico debe afrontar un subsidio neto negativo del orden del 11% de su ingreso. (Cap 6)
25. Al desagregar el GPS en "sectores sociales" y "seguros sociales" se observa que si bien el subsidio neto implícito en ambos es redistributivo, son los primeros los que tienen un mayor efecto en favor de la equidad. Así, el subsidio neto per cápita recibido por el primer quintil en concepto de beneficios derivados del gasto público en los sectores sociales es, dependiendo de la hipótesis usada, entre 2 y 3 veces mayor del que surge de los seguros sociales. (Cap 6)
26. El análisis confirma que la política impositiva tiene un muy reducido efecto sobre la distribución del ingreso de los hogares, corroborando los hallazgos de la mayoría de los autores. La política social, en cambio, tiene un carácter fuertemente distributivo. (Cap 6)
27. La reasignación hipotética de gastos en los sectores sociales para el año 1992, permite conocer la potencialidad de la utilización del impacto neto como instrumento de política. En ese caso se supone focalizar los gastos en los programas destinados a la población de escasos recursos y garantizar los servicios básicos a la población en su conjunto. La población ubicada en el primer quintil, en la situación real del año 1992, percibe en bienes y servicios sociales el equivalente al 37 % de sus ingresos, mientras que con la focalización, ese porcentaje subiría al 45 %. En términos de subsidio neto estos porcentajes serían del 28 % antes del ejercicio de focalización y 36 % después. (Cap 6)
28. Con la utilización de índices Gini y Atkinson y bajo los supuestos usados en este trabajo, la participación estatal en los sectores sociales cumple su objetivo de equidad, ya que la distribución del ingreso después de la acción estatal se presenta más igualitaria, cualquiera sea el criterio con el que se la juzgue. Sectorialmente, surge que los programas de nutrición, promoción social, educación elemental y atención médica son los que más contribuyen a mejorar la equidad distributiva. (Cap 7)
29. Como conclusión, podemos afirmar que el nivel actual del GPS permitiría brindar bienes y servicios en mayor cantidad y superior calidad si, por un lado, se aumentara la eficiencia con una mayor coordinación, control y auditoría en los programas sociales y, por otro lado, se lograra una adecuada focalización de los mismos hacia la población más vulnerable.